当地时间9月14日，英国苏格兰、威尔士、北爱尔兰地区首席部长约翰·斯温尼、鲁恩·约沃思、米歇尔·奥尼尔，以及北爱尔兰新芬党领导人玛丽·卢·麦克唐纳在威尔士首府卡迪夫会面，成为英国三地史无前例的“脱英派峰会”。会上签署的谅解备忘录，更标志着三地首次协同行动，就自决独立问题向英国政府共同发难。
英国苏格兰、威尔士、北爱尔兰地区领导人签署谅解备忘录。（图源：英国广播公司网站）
就现实可能性而言，三地短期内举行独立公投的可能性不高，各自的现实目标也不尽相同。但此次会晤给伦敦抛出的难题不容忽视：以威斯敏斯特为中心和主导的治理模式正面临越来越大的挑战，“挣脱威斯敏斯特的枷锁”成为英国地方民族主义者越来越明确的政治诉求。
这让上任不久的英国首相安迪·伯纳姆左右为难。他将分权视为重塑英国活力的解钥，但三地“脱英派”领导人已经表达了截然不同的分权目标。分权与分离难以平衡，英欧关系又牵动着选民基础和三地民众的向心力，伯纳姆的新政从一开始就陷入两难。更值得追问的是：一旦联合丧失吸引力，联合王国将如何维系？
“威斯敏斯特的时代即将终结”
今年5月7日的英国地方选举，既给伯纳姆带来了前所未有的机遇，也注定了他难以回避的挑战。四个月后，苏格兰、威尔士、北爱尔兰“脱英派”的历史性会师，从那场选举埋下伏笔。
一方面，工党的全面溃败成为时任首相斯塔默下台的重要背景，“北境之王”伯纳姆被党内上下视为“救星”，趁势重返威斯敏斯特、入主唐宁街10号。另一方面，工党失去了对威尔士地区一个多世纪的主导权，主张民族主义的威尔士民族党自1999年威尔士自治以来首次执政，改写了当地政坛版图。
加上扩大执政优势的苏格兰民族党，以及2024年北爱尔兰首次由新芬党人出任首席部长，英国出现罕见局面：权力下放的苏格兰、威尔士、北爱尔兰同时由主张脱离英国的政党执政。
彼时英国媒体和公众已经注意到政治风向的变化。路透社将选举结果描述为“分裂王国”，前苏格兰事务国务大臣乔治·福克斯更警告称，英国正“不知不觉走向联合王国尽头”。
伯纳姆显然也意识到三地政治生态的变化。走马上任的第二天，他便与斯温尼、约沃思、奥尼尔通话，强调要与地区首席部长建立合作、务实的关系，通过进一步分权构建“新政治”。
但三地领导人很快用行动回应。三天后，斯温尼和约沃思率先以苏格兰、威尔士首席部长的身份在格拉斯哥会面，讨论强化政府间合作，并从威斯敏斯特“争取更公平的协议”，一改过去各自与伦敦交涉的状态。
如果说5月选举为“脱英派”当家作主奠定了政治基础，那么伯纳姆在议会的一次“失言”，成了三地进一步行动的导火索。
9月9日的下议院首相问答环节中，苏格兰民族党议员克里斯·劳质问伯纳姆：北爱尔兰有法定边界公投机制，苏格兰是否也应该拥有？
伯纳姆解释北爱尔兰边界公投时称，北爱尔兰事务大臣将在当地形成“明确共识”、公众舆论发生变化到必须考虑的程度时予以考虑。随后谈到苏格兰，他说：“我认为苏格兰的情况完全一样。我没有意识到有多数公众支持再次公投……在这种情况改变之前，是不会有公投的。”
9月9日，伯纳姆在下议院回应苏格兰民族党议员克里斯·劳的质疑。（图源：爱尔兰国家广播电视台）
伯纳姆的本意是否决苏格兰二次独立公投的现实可能。6月底会见斯温尼时，他就强调二次公投是不可触碰的“禁区”。但将苏格兰与北爱尔兰相提并论，却无意间触及了两个性质不同的自决问题。
1998年英国、爱尔兰、北爱各党派达成的《贝尔法斯特协议》确立了北爱尔兰“边界公投”机制。如果北爱尔兰和爱尔兰共和国多数民众希望改变北爱尔兰归属，英国政府就负有实施这一选项的法律义务。也就是说，只要多数民众支持“脱英入爱”，伦敦不能单方面阻止。
苏格兰则不同。1707年《联合法案》规定了苏格兰的宪政地位，改变现状属于英国议会保留权力；1998年《苏格兰法案》第30条规定，英国政府可将相关权力临时或永久下放给苏格兰，包括举行独立公投。2014年苏格兰独立公投正是在这一框架下举行的。因此，无论民意如何，在伦敦不批准的情况下，苏格兰不能单方面举行具有法律效力的独立公投。
伯纳姆随后重申苏格兰二次公投仍是“禁区”，解释自己的表态只是说明公投缺乏多数民意基础，并不意味着民意可以取代现行宪政约束。但此言给苏格兰民族主义者留下了可以操作的政治空间。斯温尼随后指出，这是2014年苏格兰独立公投以来，英国首相第一次承认“多数人支持公投应当意味着举行公投”。
五天后，斯温尼、约沃思、奥尼尔和麦克唐纳在卡迪夫举行历史性会晤，并签署谅解备忘录。文件措辞相当尖锐：“对于在这片群岛上关注这一切的人们——对于全世界关注这一切的人们来说——再也没有比这更明显的征兆：威斯敏斯特的时代即将走向终结。”文件强调，任何威斯敏斯特政府“无权阻挠民主”，无权破坏当地民众自行决定未来的原则。
改写伦敦中心、伦敦主导的宪政框架，成为卡迪夫会晤的共同诉求。
相同的口号，不同的诉求
虽说自决的宣言足够高调，但这场会晤距离真正意义上的“脱英会议”相距甚远。
从左往右：斯温尼、约沃思、麦克唐纳、奥尼尔。（图源：英国广播公司网站）
此次会晤实际上是以苏格兰民族党、威尔士民族党和新芬党领导人的政治身份举行的，因此麦克唐纳也参加其中。毕竟，三地执政党都未在本地议会获得过半议席，不可能在没有议会授权的情况下采取改变宪政现状的实质行动。
三方发出的共同声音，是“伦敦不能单方面决定三地的宪政前景，不能阻碍当地民众行使自决权”。但在这一共同口号背后，三地诉求其实大不相同。
麦克唐纳直言，三地情况“截然不同”、各有优先事项。北爱尔兰已经拥有边界公投机制。1998年《北爱尔兰法案》以英国国内法形式确立“同意原则”，允许北爱尔兰民众通过多数同意选择“脱英入爱”。因此，对新芬党而言，伦敦并非北爱尔兰取得法理自决权的根本障碍。
北爱尔兰真正的阻力来自内部的权力共享机制。根据相关法律，北爱尔兰政府实行双政府首脑制，由“脱英派”和“统一派”分别担任正副首席部长，共同治理。
2024年，主张脱离英国的奥尼尔出任首席部长，主张留在英国的民主统一党成员埃玛·利特尔-彭杰利出任副首席部长，二人地位基本平等。奥尼尔签署谅解备忘录后，彭杰利随即批评她“滥用首席部长职权”，强调自己没有同意其以首席部长身份参加这一会议并签署政治文本。
眼下的北爱尔兰，民意似乎对“脱英派”更有利。随着天主教和新教徒人口比例变化，“脱英入爱”的支持者与反对者的差距持续缩小。与此同时，南北爱尔兰经济表现的变化，以及统一后重新加入欧盟的前景，成为支持统一的重要理由。
不过，爱尔兰是否愿意承担统一成本是另一道现实障碍。民调显示，爱尔兰民众总体上对统一持较高支持，但当问题具体到税收和承担北爱尔兰经济成本时，支持度会明显下降。
2016年英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰“脱欧”公投结果。（图源：英国广播公司网站）
苏格兰的情况又不同。多年民调显示，独立支持者与反对者长期势均力敌，时而出现“死亡交叉”。因此，对苏格兰民族党而言，核心问题并非有没有独立意愿，而是能否获得举行公投的法律钥匙。
2014年公投后，历届英国政府均拒绝同意第二次公投，让伦敦与爱丁堡的对峙尤为突出。对英国政府而言，苏格兰独立涉及能源与核威慑等现实利益。苏格兰拥有英国大陆架大部分油气资源，位于法斯兰的克莱德海军基地则部署有英国战略核潜艇。苏格兰民族党还需要回答独立后的货币选择、加入欧盟以及经济前景等问题。
威尔士的现实情况与苏格兰差距更大。当地支持独立的民众约占两成，虽然较英国“脱欧”公投前有所增长，但“脱英”声音从未成为主流。威尔士民族党也已排除在2030年执政任期结束前举行独立公投。
因此，约沃思当前的诉求，是争取像北爱尔兰一样获得更明确的法定自决权，为未来可能的独立留下法律空间。同时，他也关注警察、司法等领域的进一步分权，以及威尔士的经济和财政问题。
其中，约沃思最想达成的是改革英国财政拨款分配机制——巴尼特公式（Barnett Formula）。该公式根据英格兰公共服务开支的拨款变更情况，按照公式比例调整苏格兰、威尔士、北爱尔兰的拨款金额。
由于威尔士人口老龄化更严重，按照人口比例而非实际需求的计算方式被视为对该地区不公平，而苏格兰在人均拨款上享有基数红利。这也解释了为什么三地可以在宪政问题上协同行动，却未必愿意在具体财政利益上站在一起。
卡迪夫会晤当天，斯温尼明确拒绝支持改革巴尼特公式，强调各地区仍应围绕自身利益提出诉求。不过，苏格兰和威尔士随后仍签署地区政府间协议，承诺在财政、宪政前景、儿童减贫以及对欧关系等议题上加强合作。
斯温尼和约沃思以地方政府名义签署了一份合作协议。（图源：威尔士政府网站）
分权与分离：联合王国两难依旧
“伯纳姆现在必须意识到，他将会被载入史册，成为英国历史上最后一位首相。”斯温尼的这句话或许有些言之过早，但卡迪夫会晤的确凸显了伯纳姆和工党政府的困境。
伯纳姆曾担任大曼彻斯特市长九年，对伦敦高度集中的治理模式和英国南北发展失衡有切身体会。“曼彻斯特主义”、地方分权是伯纳姆的重要执政理念。在他的逻辑中，将权力从威斯敏斯特下放至地方，有助于解决三地乃至整个英国的治理和发展问题。他甚至提出在曼彻斯特设立“唐宁街10号”，承接部分首相府部门职能，以推动英格兰北部发展。与三地首席部长通话时，他同样强调会通过进一步分权释放地方活力。
本质上，这仍是一套“分权不分离”的联合派思路：在不让渡国家主权、不在自决独立问题上让步的情况下，赋予地方更多自治权。但三地民族主义者恰恰可能利用这套逻辑进一步要求权力下放，最终触及英国宪政框架。
“曼彻斯特主义”、地方分权是伯纳姆的重要执政理念。（图源：EPA）
伯纳姆还可能面对来自联合派的另一重压力。英国改革党反对他的地方分权理念，同时强烈反对苏格兰、威尔士等地的分离主义。5月地方选举后，该党在苏格兰和威尔士的政治影响力明显上升。
这意味着伯纳姆需要同时面对两个方向的压力：分权不足，可能无法回应三地日益增强的自治诉求；分权过度，又可能刺激联合派反弹。如何在两者之间寻找平衡，将成为工党政府的重要考验。
英欧关系则是另一个变量。2016年英国“脱欧”公投中，苏格兰、北爱尔兰和威尔士的留欧比例均高于英国整体水平，其中苏格兰和北爱尔兰分别有62.07%和55.8%的选民支持留欧。
因此，“脱英”与“入欧”逐渐被部分民族主义者捆绑起来：既然英国脱离欧盟造成经济和政治成本，那么苏格兰、威尔士或北爱尔兰若获得更大自主权，甚至独立，就可以重新建立与欧盟的关系。
这给伯纳姆带来另一重两难。作为长期支持留欧的政治人物，他承诺推动英欧关系“再正常化”，然而工党在2024年的竞选宣言中已经划出红线：不会重返欧盟单一市场和关税同盟，也不会恢复人员的自由流动。
伯纳姆上台后亦没有突破这一框架，即便工会已经开始施压。9月15日，英国工会联盟年度大会通过动议，要求政府摒弃“随意的红线”，与欧盟发展尽可能密切的伙伴关系。
对苏格兰、威尔士和北爱尔兰而言，英欧关系能否改善，直接关系到“脱欧”的政治遗产能否被重新定义；而对英格兰而言，尤其是曾支持“脱欧”的红墙选民来说，过度靠近欧盟又可能被视为背离公投结果。
伯纳姆本人所代表的马克菲尔德选区，2016年有约66%的选民支持脱欧。这种地方政治现实决定了他很难轻易跨过工党此前设定的红线。一旦越过，那些原本支持温和“脱欧”的群体和中间选民或将出于现实担忧（边境再度开放、陷入政治内耗、破坏经济稳定）而转换阵营，特别是被英国改革党“挖角”。
爱尔兰都柏林街头，针对特朗普的抗议民众。（图源：法新社）
英国之外，来自美国的影响力同样不容小觑。美国总统特朗普近期对爱尔兰统一问题的表态，以及世界首富马斯克对英国政治议题的频频介入，都可能给伦敦带来额外压力。过去历任美国总统在北爱尔兰问题上总体保持谨慎，特朗普的做法再次传递出令伦敦担忧的信号：为了动员本国爱尔兰裔选民，或出于“美国优先”、极限施压的信号，他不惜打破一切外人眼中的政治禁忌。
苏格兰、威尔士、北爱尔兰既承载英国历史遗留下来的民族与宪政问题，也叠加了“脱欧”十年的现实阵痛。三地“脱英派”领导人的历史性会面，折射出伦敦越来越难以回避的困境——当昔日“日不落帝国”的强力威慑不再，当经济繁荣不再足以凝聚认同，当既有制度框架难以维系地方向心力，今日的联合王国，又将靠什么继续维持？
作者：胡毓堃（国际政治专栏作家）
编辑：漆菲
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